2020年5月出台的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出“对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。”国企改革三年行动方案中也提出支持对国有相对控股混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控。

国有相对控股混合所有制企业相对于国有绝对控股混合所有制企业，国有控股股东持股比例低于50%，国有控股股东不追求绝对控股但仍然是控股股东。这种股权架构下，国有控股股东不能直接以上级行政命令代替法人治理体系，要支持企业构建科学高效的决策机制、创新市场化经营机制，充分发挥各方优势，确保多方股东权益，实现多方共赢。不能生搬硬套对国有独资、全资及绝对控股公司的管理模式与政策，要根据实际情况探索灵活高效的管控模式。

仁达方略认为，《意见》中政策的设立中有几个逻辑需要辨明一下：

首先，差异化管控的主体客体关系问题。国资监管机构一定是要遵循市场化的原则来进行管控，本身就必然是差异化，不可能一刀切，也不允许一刀切。对于集团企业，本身对于出资企业的管控也是差异化的，不可能对所属企业全部适用一种管控模式，而是适用我们称作混合型的管控模式，这是天生的。现在明确提出来要差异化管控，很大的可能性就是原来的管控方式不合理。进一步推断，单提差异化反倒有可能不合理，管理规律的核心应该是采取合理高效的管控模式，所谓适用，也就是说对一些企业来说，有可能一刀切反倒是最合理的、最高效的。可是现在政策要求必须差异化，这里就存在逻辑冲突。为了落实政策而差异化，先是刻舟求剑，最后变成了削足适履。

其次，选择管控模式的制约条件有很多，包含股权比例、集团功能定位、总部功能发挥方式、法人治理模式、行业属性等等，需要综合考虑诸多因素之后，做出管控模式的合理选择。现在单凭一个股东属性和股权比例，一刀切地要求差异化管控，无论在理论上还是在实践上，都有失偏颇。我们不能老是非黑即白，非左即右，从一个极端走到另一个极端。哲学上就有二元论和三元论之分，也就是说除了左右，还有中。管理上永远是这样的，没有所谓的科学，只有适用。差异化管控听着很科学，做起来不见得全面适用。

然后，实践的科学性和政策的导向性问题。这一轮国资国企改革，很重要一个特点就是“1+N”多项文件主导，政策导向，所有的改革都得严格按照政策行进。政策出台前的论证基础有时不牢靠，存在缺乏实践的部分。因此，根据政策导向存在实践无所适从的可能。比如，股权运作本身是企业依照市场规律的投资发展路径，如果预设管控模式，可能存在局限。

政策要求国有控股股东从管企业向管资本的管控模式转型，以管资本为主，对国有相对控股混合所有制企业进行充分授权，尊重国有相对控股混合所有制企业的市场主体地位，充分对其董事会进行授权放权，与其他股东一起支持企业自主决策、自主经营，不干涉企业的日常经营管理活动，规范自身的股东行为，按照公司章程及各项规章制度的规定在股东会、党组织、董事会、监事会等法人治理体系中表达股东意愿，维护股东权益。这就有意思了，难道国有独资和国有全资的企业不这样管控吗？倒是可以理解为不能简单套用对国有独资、全资及绝对控股公司的管理政策及制度，在切实确保国有资产保值增值、国有资产不流失的基础上积极探索创新管控模式，以法人治理体系与经营管理机制为创新点，以党的建设、监督管理为保障，持续推动国有企业进行经营机制改革，增强企业发展活力与动力。即使这样理解，也还是绕！其实只要坚持市场导向，遵循管理规律，企业自主选择管控模式就好了。

混合所有制改革就是要推动市场化改革，进一步巩固混合所有制企业的市场主体地位，支持混合所有制企业以市场化机制参与竞争，在竞争中实现高质量的发展。因此，对国有相对控股混合所有制企业，应该积极探索各种市场化改革的方法，推动企业对标一流企业加快发展，给予其更多的经营管理自主权，推动企业经营管理的规范化、标准化，激发企业发展的活力，最终实现高质量发展，维护国有控股股东在内的各方股东权益，从而实现共赢。因此，发展才是硬道理，增强企业自身实力与竞争力才是目标。在对国有相对控股混合所有制企业的管控上应该以市场化改革为目标，尊重市场化，从实际出发探索各项灵活高效的管控模式与方法，并在实践中不断检验、优化、提炼成功经验，并通过政策、制度的方式予以明确。

具体来说，差异化管控就是以差异化法人治理体系为核心。国有相对控股混合所有制企业的法人治理体系包括党组织与股东会、董事会、监事会、经理层“三会一层”。国有相对控股混合所有制企业的法人治理体系是差异化管控的核心。只有建立国民共进、有效制衡、科学决策、高效监督的有效法人治理体系，国有相对控股混合所有制企业才能真正创新经营机制，激发市场经营活力。

对于差异化法人治理体系，必须要打造结构合理、多方有效制衡、充分授权的董事会。董事会的成员构成要多元化，防止大股东控制，也要防止内部人控制，真正体现多方利益，真正能够引领公司发展。例如，中国联通混合所有制改革之后，国有控股股东联通集团占股36.7%，战略投资者占股35.2%，员工持股2.6%，公众股东25.5%，联通集团为相对控股股东。混改后，中国联通董事会一共由13名董事，其中独立董事5人，非独立董事8人。非独立董事中国有控股股东联通集团为3人，另外5人来自其他5家股东。这就形成了多元化董事会，且明确了董事会在公司的核心地位，落实董事会重大决策、选人用人、薪酬分配等各项权力。

国有控股股东必须明确自身的权责边界，在股东权利范围内参与国有相对控股混合所有制企业的各项工作。国有控股股东不应通过行政命令等方式来干涉国有相对控股混合所有制企业的日常经营活动，而应该通过议事会议和法人治理体系参与国有相对控股混合所有制企业股东的重大决策。即实现了国有资本保值增值、防止国有资产流失的目的，又能够保持国有相对控股混合所有制企业的独立市场地位与决策体系，真正推动企业发展。

对于管控模式而言，管控的核心在于能够明确内在的管控要素、并能够贯彻实施，对于总部定位、治理模式、权责清单、管理流程、业绩评价方式等管理要素的建立，需要有清晰的导向，才能造就差异化。

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